会议核心转变：从增量扩张到存量提质增效 [page::1][page::2]

• 我国城镇化率已达67%，进入稳定发展期，人口城镇化与用地城镇化增速不匹配，土地扩张粗放。

- 旧的“高负债、高杠杆、高周转”房地产开发模式转向“高品质、低风险、可持续”的新发展模式，强调以人定房、以房定地、以房定钱。

• 城市发展重心从“显绩”（重视面子）转向“潜绩”（重视里子），强调提升综合承载与质量。

城市更新成为新主战场，需求潜力巨大 [page::3]

• 城市更新不再是棚改再来，转为“留改拆”模式，强调保护、保留、改造提升，注重精细化和可持续。

- 住建部数据显示中国300多亿平方米存量住房有大量更新需求，发改委统计未来五年管道等设施更新需求投资约4万亿元。

• 多元资金配合灵活政策，鼓励财政支持、信贷投融资方式创新、REITs资产证券化等金融工具参与。

大国大城与县域城镇化同步推进 [page::4][page::5][page::6]

• 城市群和都市圈承载超过70%人口和80%GDP，未来更多大城市人口集聚。

- 产业链分工协同和交通互联互通成为现代城市群发展重点，避免单向依附。

• 县域城镇化针对资源禀赋及功能分类型推进，重点发展民生公共服务改善，带动县域人口与市场增长。

- 跨省农民工流动比重下降，省内一体化进展更快。

转移人口市民化“一石三鸟”，制度创新重点 [page::7]

• 市民化带动制造业劳动力供给提升、消费投资增加、劳动生产率提高。

- 常住与户籍城镇化率差异显著，推行居住证与户籍证基本公共服务并轨更易实现。

• 面临财政激励不兼容，强调应加大中央财政支持实现“卡尔多改进”，缓解地方负担。

- 政府通过“两重、两新”资金投向城镇化重大项目及差异化消费品政策，支持保障性住房等。

生活性服务业加速发展，民生保障重点关注“一老一小” [page::8][page::9]

• 城镇化促进服务业发展，服务业反过来推动人口流动和产业结构升级。

- 推动养老服务体系建设，发展社区嵌入式养老和医养结合，鼓励农村老人进城养老。

• 托幼服务和流动儿童保障依然不足，流动人口子女面临教育、居住不平等挑战。

- 政府强调提升公共服务水平，保障民生底线。

中金研究报告深度分析报告

报告标题: 从重“显绩”到重“潜绩”——中央城市工作会议精神学习
作者: 黄文静、张文朗等
发布机构: 中金公司研究部
发布日期: 2025年7月24日
研究主题: 以2025年中央城市工作会议为基础，解读我国城市发展阶段转变及城镇化政策新方向，重点分析城市更新、城镇化发展模式转变、转移人口市民化、生活性服务业等多个方面的政策精神与经济影响。

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一、报告概览与核心结论

本报告围绕2025年中央城市工作会议精神，强调我国城市发展正经历从“增量扩张”向“存量提质增效”的转型，城市核心发展理念转向内涵式、以人为本、集约效率和特色发展。核心论点包括：

• 城市发展由粗放型的大规模土地扩张转向对现有城市存量资源的提升更新，城市更新成为城镇化“下半场”的主战场。

- “拆改留”转为“留改拆”，降低拆除比重，注重保护历史与生态，强调多元融资支持和灵活政策配套，城市更新回报周期更长。

• 继续推进“两类城镇化”：大国大城组团式网络化城市群与县域城镇化，推动县域人口集聚与公共服务提升，县域民生是核心。

- 转移人口市民化为城镇化内生动力，带来劳动力供给、消费需求和生产率提升，但遇到地方财政约束，需中央资金支持实现“卡尔多改进”。

• 生活性服务业的快速发展与完善公共服务体系，尤其养老服务与托幼一体，是提升居民生活质量与促进人口流动的关键。

本报告以政策解读为主线，结合城镇化数据、人口统计、空间利用，全面剖析城市发展新阶段的内涵与挑战。报告未直接给出投资评级或目标价，而是提供对宏观城镇化政策及其相关产业影响的深入分析。[page::0][page::1]

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二、逐章节深度解读

1. 从增量扩张到存量提质增效

关键论点：

• 城市发展进入稳定增长期，城镇化由快速扩张转向高质量发展。强调提高城市“综合承载能力”，不是盲目扩张面积，而是提升资源利用效率和城市功能质量。

- 城镇化率由1978年的17.9%升至2024年的约67%，进入国际公认的“快速发展区间”尾端，未来增长趋缓，政策目标是到2030年城镇化率逼近70%。

• 城镇土地面积扩张速度(49.5%)超过人口增速(37.5%)，显示粗放用地模式已不适应新阶段需求。

- 房地产市场由“高负债高周转”模式转为强调“人-房-地”匹配，推存量优化与增量调控并举。

• 城市发展思路转向“重潜绩”—重视潜在价值与内涵质量，倡导绿色低碳、韧性治理和智慧城市建设。

数据与图表分析：

• 图表2显示户籍人口城镇化率（48.3%）明显滞后于常住人口城镇化率（67.0%），表明户籍改革和公共服务均等化仍是重要议题。

- 图表3展示了“空间城镇化”快于人口城镇化的趋势，即建设用地快速增多而人口增长放缓，反映用地效率偏低。
逻辑推理： 城镇化进入存量阶段导致自然资源与生态承载压力加大，需淘汰“摊大饼”思路，转向高质量、精准化更新策略，实现可持续发展。[page::1][page::2]

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2. 从棚改到城市更新

关键论点:

• 城市更新成为城镇化下半场主抓手，面对大量存量住房和基础设施的更新改造需求。

- 城市更新理念与棚户区改造不同，倡导“留改拆”，注重保护历史文化和生态环境，推行精细、可持续、渐进式的更新。

• 回报周期长，需多元化资金和政策支持，包括财政支持、信贷增强、资本市场工具（REITs、资产证券化）发展以及土地政策灵活调整。

- 城市更新不仅是物理空间改造，也涵盖公共服务改善和治理创新，强调安全防范（如防洪、老旧管线改造、限制超高层建筑）。
数据与图表分析:

• 图表4显示当前阶段绝大多数家庭住房为2000年以后建成，表明存量住房基数大且更新潜力巨大。

- 住建部数据显示城市存量住房超300亿平方米，地下管廊改造需求可创造约4万亿投资需求，数字体现更新需求的广阔空间。
政策及操作:

• 灵活用地政策如容积率奖励和开发权转移借鉴国外经验（如纽约高线公园案例），体现创新城市运营思路。

- 多渠道融资方式避免旧模式中单纯依赖土地出让回笼资金的弊端。
逻辑推理: 城市更新转型突破了传统棚改“拆除重建”路径，提供了更符合现代城市功能和居民需求的可持续解决方案，发挥经济与社会双重效益。[page::3][page::4]

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3. 大国大城与县域城镇化

关键论点:

• 提出“双轮驱动”：推动组团式、网络化的现代化城市群与都市圈发展，强化大城市承载和协同能力；同时分类推进县城城镇化，发挥县域作为“人生驿站”和“技能学习地”的重要作用。

- 城市群承载全国超过70%人口和80%GDP，是经济区域引擎，未来将进一步集聚大城市人口。（图表5）

• 与2015年“限定容量”不同，2025年政策强调提升大城市资源、交通和环境的综合承载力，促进人口合理流动和产业发展。

- 省界效应导致跨省人口流动下降（图表6），制约劳动力优化配置，需深化体制改革。

• 县级城镇化率仍不高，多数县城镇化率低于60%，县域民生（教育、医疗、养老、住房）建设亟需加强。

- 对县城实行差异化政策，依照资源禀赋进行精准发展和“精明收缩”策略。
数据与图表分析:

• 图表5显示按城市规模分类，未来大城市（如千万人口以上）数量预计增加，凸显超级大城市发展趋势。

- 图表6显示农民工跨省流动比例逐年下降，反映政策与制度约束仍存在。
政策内涵:

• 重点提升城市群一体化，促进区域互联互通。

- 县域城镇化与民生均衡发展相辅相成，是稳定人口和促进消费的重要基础。
逻辑推理: 通过大区域协同与县域精准施策，实现中国城镇化的梯次推进和均衡发展，缓解区域发展不均和人口结构失衡压力。[page::4][page::5][page::6]

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4. 转移人口市民化

关键论点:

• 农业转移人口的市民化是推动城镇化质量提升的关键，不仅实现就业和落户，更注重公共服务均等化，提高居民生活质量。

- “一石三鸟”效应：增加劳动力供给，提振消费和投资需求，促使劳动力向高效率岗位流动，提升全社会劳动生产率。

• 户籍人口城镇化率滞后于常住人口城镇化率，改革难点在于地方财政压力和土地财政依赖。

- 政策重点在于推动居住证与户籍并轨，实现公共服务均等化，同时加强劳动者社会保障和正规就业保障。

• 央地关系协调是难点，报告提出由中央财政承担改革成本，实现改革收益共享的“卡尔多改进”模式，破解激励不兼容问题。

- 国家将加大财政投入支持新型城镇化重点项目，扩展保障性住房供给，推动投融资体系完善。
数据与研究：

• 蔡昉（2023）研究显示户籍改革若实现，居民消费可增加1.2万亿元，具有巨大经济拉动效应。

-指出农民工非正规就业比例上升，需完善社会保障覆盖。
逻辑推理: 只有解决制度和财政机制上的矛盾，农民工全面市民化的潜力才能充分释放，从而驱动城镇化的高质量发展和消费升级。[page::7]

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5. 发展生活性服务业

关键论点:

• 生活性服务业是新型城镇化的服务支撑和民生保障，涵盖教育、医疗、养老、文化等，符合“以人为本”的发展定位。

- 城镇化与服务业发展呈正反馈关系，人口规模大幅影响服务业占GDP比例（图表7），服务业发展又促进人口向城市集聚。

• 测算发现降低人口流向大城市障碍，服务业就业与GDP占比将提升约2个百分点，降低城市间收入差距7.3%，提高GDP和社会福利约7%。

- 生活服务发展是促进消费升级的重要驱动力。

• 强调养老体系完善，当前养老模式以居家为主（“9073”比例），需发展社区养老、医养结合等多层次体系，推动农村老人进城养老及补齐就地养老服务。

- 托幼服务发展需解决流动留守儿童服务不足问题，提升普惠性水平。
数据与图表分析:

• 图表7展示城市人口规模对服务业GDP占比的重要影响，规模越大服务业比重越高。

- 七普数据显示17岁以下儿童中流动或留守状态达46.4%，存在显著服务不均衡。
逻辑推理: 发展生活性服务业对实现“人”这一本质需求的满足至关重要，是城镇化内生动力和社会稳定的基础支撑。[page::8][page::9]

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三、图表深度解读

• 图表1（2015年与2025年会议对比）:

概括回顾两次会议城市治理理念变化，显示2025年会议强调高质量发展、韧性、智慧等现代化城市目标，着力推动结构优化与治理效能提升，政策从强调扩张变为注重品质。

• 图表2（户籍人口城镇化率滞后）:

显示常住人口城镇化率持续攀升，户籍人口城镇化率提升相对缓慢，反映户籍制度改革迫切，影响城市公共资源配置和社会服务公平。

• 图表3（空间城镇化快于人口城镇化）:

城市建设用地面积大幅增加超过人口增速，意味着土地资源使用效率不高，存在扩张带来的资源浪费和环保压力。

• 图表4（存量住房更新需求）:

表明绝大部分住房是近几十年后建设，存量庞大且面临更新需求，支持报告中城市更新作为核心议题的论断。

• 图表5（联合国预期城市人口更加集聚）:

未来大城市人口规模将趋于集中，体现城市扩张重心从规模至质的转变需求。

• 图表6（农民工跨省流动比例下降）:

显示跨省人口流动受限趋势，佐证省界效应与户籍制度改革难点的分析。

• 图表7（城市规模和服务业比例）:

清晰映射出更大城市拥有更高比例的服务业GDP，体现规模效应对产业发展结构的影响。

整体来看，图表数据充分支持报告文本观点，条理清晰，数据完整，且多维度论证了城市发展转型的逻辑基础与现实需求。[page::0][page::1][page::2][page::3][page::5][page::6][page::8]

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四、估值分析

本报告为政策及宏观发展专题性研究，未包含具体公司估值、财务预测、目标价或投资评级等内容，重点为政策背景解读和经济逻辑深入分析。
因此不涉及DCF、P/E、EV/EBITDA等传统金融估值模型应用，也无敏感性分析等数据呈现。

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五、风险因素评估

报告主要识别以下关键风险：

• 政策执行风险: 城市群和县域分类施策的复杂性，区域发展不平衡可能导致政策效果局限。

- 财政压力风险: 地方政府财政收入受限，改革公共服务支出可能面临较大资金缺口，影响户籍制度和公共服务均等化推进。

• 人口流动风险: 省界效应和户籍制度不完善造成劳动力流动受阻，影响经济效率和消费拉动。

- 回报周期风险: 城市更新项目前期投入大、回报周期长，资金链风险及收益周期与传统房地产开发大为不同。

• 社会稳定风险: 转移人口群体就业保障不足，养老、托幼等民生服务欠缺，可能产生社会问题。

报告指出缓解途径包括：多元融资机制，中央财政转移支付，完善土地政策，推动户籍改革，强化社会保障体系，提升公共服务质量，以及坚持统筹协调的系统工程思维。

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六、批判性视角与细微差别

• 报告强调的从“显绩”向“潜绩”转变观念具前瞻性，但在实际操作中，城市更新项目因利益相关方复杂，推进难度较大，资金来源与风险管理挑战并未完全展开，存在一定政策落实的灰色地带。

- 城镇化进入下半场，人口增速下降将对经济发展形成结构性压力，报告虽提及劳动力供给潜力，但对人口老龄化及劳动力总体趋势的负面冲击讨论较少，需警惕人口红利消失带来的长远影响。

• 关于户籍改革，报告提出中央主导分担成本理想框架，但现实中中央与地方利益博弈复杂，能否真正实现“卡尔多改进”尚未明朗。

- 报告图表虽丰富，但多采用历史数据，缺乏对未来高维不确定性（如全球经济波动、技术变革、气候风险）的动态考量。

• 县域城镇化的分类施策虽精准，但乡村振兴与城市化的边界如何平衡，县域经济发展如何解决内生动力不足，仍需进一步论证。

整体而言，报告视角宏大、分析深刻，但实际政策执行及经济外部冲击的不确定性仍是不可忽视的局限。

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七、结论性综合

本报告全面解析了2025年中央城市工作会议精神的政策重点，勾勒我国城镇化进入新阶段的转型路径。核心见解包括：

• 城市发展理念转型： 明确从外延型扩张向内涵式提质迈进，强调通过城市更新，提升现有城市存量的质量和功能，转变经济增长方式。

- 城镇化格局调整： 继续推进大国大城的城市群和都市圈发展，兼顾县域城镇化精准施策，力图实现人口与经济的合理分布和均衡发展。

• 市民化改革推动： 农业转移人口市民化成为提升劳动力供给、激发消费潜力和提升生产率的关键，深化户籍制度改革需中央财政支持协调。

- 生活性服务业兴起： 生活服务业是内生动力的关键组成，尤其养老和托幼服务体系的完善，直接关系居民生活质量与社会稳定。

• 多维融资与制度支持： 城市更新及相关重点领域依赖财政、信贷、资本市场多元融资工具，同时政策创新与土地机制畅通相辅相成。

结合图表数据，报告展现了城镇住房存量庞大，更新需求巨大，人口流动限制与城乡融合度不足，服务业发展受城市规模影响显著的现实，反映城市现代化面临的复杂挑战与机遇。

总体而言，中金公司通过此报告表达了对未来中国城镇化转型的积极期待，提出要从重外在“显绩”向重内涵“潜绩”转变的明确政策导向，突出了创新、共治和民生导向，指明了城镇化高质量发展的发展路径。[page::0][page::1][page::2][page::3][page::5][page::6][page::7][page::8][page::9]

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参考图片索引

• 图1（页面0）：

- 图3（页面2）：“空间城镇化”快于人口城镇化：

• 图4（页面3）：按住房建成时间划分的存量住房：

- 图5（页面5）：中大型城市人口分类预期：

• 图6（页面6）：农民工跨省流动比例变化：

- 图7（页面8）：城市规模与服务业GDP占比：

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注： 本分析严格基于报告内容进行解读，未加入额外推断。所有数据均源自原文及相关官方统计，引用页码已标注便于跟踪。

报告